浅谈事业单位登记的责任风险及对策

浅谈事业单位登记的责任风险及对策
泾川县事业单位登记管理局

贾宏权

《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的出台，是事业单位登记管理工作的一个里程牌，标志着事业单位登记管理工作已迈向了法制化、规范化。依照法定的权限、范围和程序对事业单位实施登记管理，是登记管理机关必须遵守的基本准则。尤其在《行政许可法》对“谁许可、谁监管”提出明确规定之后，摆在登记管理机关面前的责任尤为重大，其潜在的责任风险也随之加大，稍有疏忽就可能导致行政责任事件的发生。

一、当前责任风险的主要来源

1、宣传力度不足，认识上存在偏差。部分事业单位及举办单位对登记管理工作的必要性缺乏正确的理解，重视程度不够，潜意识中总感到登记与不登记没什么两样，也不影响自己开展业务活动；有的事业单位怕参加登记取得事业单位法人资格后，就与举办主体失去联系，对独立开展业务活动信心不足；主管部门对事业单位的管理仍然是通盘管理，从机构批复上看是独立的事业法人单位，但实际工作中，其人、财、物、事等都是与主管部门混在一起，不能单独开展工作；也有部分主管部门从事业单位借用工作人员，把所属事业单位视为人员的蓄水池及财力的支持库，不愿意让所属事业单位参加登记。

2、只注重登记，不重视管理。登记管理工作，顾名思义，既包括登记，又包括管理。从目前登记管理工作现状看，管理工作是登记管理的薄弱环节，是今后工作的重点和难点。表现在：没有对事业单位是否按业务范围开展工作和是否继续开展业务工作进行监管，没有对事业单位是否继续具备承担民事责任的能力进行监管，没有对事业单位是否按规定使用法人证书进行监管，没有对事业单位是否有抽逃开办资金的行为进行监管等，管理的不到位，使部分事业单位失去自我约束的动力。

3、不及时办理变更、注销登记，《证书》管理也有待加强。事业单位登记管理是公开、透明的行政执法行为。经登记机关核准登记的内容，既打印在每个单位的《事业单位法人证书》之上，又由登记管理机关通过报纸等形式公告于社会。当事业单位的变化涉及到已登记并公告的内容，若不及时办理变更登记，就会构成对社会、对市场的欺骗。也有部分事业单位发生《事业单位法人证书》丢失的现象，主要是这些单位平时不把《证书》悬挂起来，随意丢放《证书》，没有专人进行管理；有的事业单位对《证书》副本保管不善，经常需要补办；还有的事业单位《证书》丢失后发现不及时，等发现了到相关媒体声明作废也不够主动，这些做法都有可能被不法分子利用，在社会上进行招摇撞骗。

4、开办资金的数额规定不明确，造成难以审定。《实施细则》对事业单位登记管理工作进一步细化了操作程序，但作为今后登记管理工作的具体规范，在某些细节方面还有不够明确的地方。如在登记管理工作中如何审定各类事业单位开办资金的数额的问题，没有确定最低限额，使登记工作人员在具体操作中很难把握这个限度；有的事业单位经编委批准设立，财政既没有拨给开办资金，也没有拨给公用经费，开办资金由主管部门进行确定，少则不足千元，甚至有的单位还有赤字，开办资金数额随意性太大，这就使具体经办人员不好掌握；在登记管理中没有明确开办资金最低限额，开办资金如果发生变更，登记工作人员也难以审定，在一定程度上给登记管理工作带来了影响。

5、对档案管理工作重视不够，存在重登记轻档案管理的现象。事业单位登记管理机关承担着事业单位的登记、变更、注销和年检等工作，工作量大、事务性的工作较多，而档案管理只是事业单位登记管理工作的一部分，在基层登记局，档案人员一般都是编办的人员兼任，没有经过系统的培训，在专业素质、理论水平等方面参差不齐，加上在收集事业单位登记档案过程中，有少数单位存在一定的归档材料缺失，不能够真实反映事业单位真实现状，无法实现档案的价值。

二、化解责任风险的几点对策

《行政许可法》规定：行政机关不依法履行职责或者履行职责错位、越位、不到位，造成严重后果的，应对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。事业单位登记管理一旦发生责任事件，不仅会给社会造成影响，损害登记管理机关及政府形象，负责登记工作相关的人员也会受到相应的惩处。为此，我们务必高度重视，积极寻找对策，尽量减少和化解事业单位登记管理和行政执法中的责任风险，切实做到防范于未然。

1、加大宣传工作力度，实现管理体制创新。要把事业单位登记管理及相关知识的宣传工作作为日常工作的一部分，充分宣传事业单位登记后享有的民事权利及对保障自身合法权益的优势，宣传事业单位登记是明晰举办主体与所属事业单位民事权益，使举办主体脱离为所属事业单位承担无限连带民事责任的重要举措等；在宣传方法方面，要根据上级有关文件的规定，着力抓好对事业单位法定代表人的培训工作，利用新闻出版、广播电视、宣传资料、通讯等媒体广泛开展宣传，为登记管理工作创造良好的社会氛围。要继续深入推进事业单位改革，促进法人事业单位脱离其主办单位的直接管理。同时，要进一步理清主管部门与事业单位的职能，该下放给事业单位的职能要彻底下放，主办单位该收回的职能坚决予以收回，逐步把职能交叉、相近的事业单位进行资源整合，把经营性职能的事业单位推向市场，实现政事分开，职责分明，权责清晰，直接引导和规范法人事业单位平等地参与市场活动，向市场要效益，谋发展，实现管理体制的创新。

2、把好登记管理关，提高依法登记工作水平。完善机构编制管理和事业单位法人登记管理相互配合协调机制，形成一种良性互动的工作关系。要发挥机构编制管理部门在事业单位法人登记工作中的作用，借助事业单位机构编制事项约束事业单位法人行为，在办理人员调配、工资审批、专业技术职务评聘、人事争议仲裁、聘用合同鉴证、管理人员职务任免等手续时，必须查验《证书》，将其作为办理业务工作的必备材料之一，共同把住事业单位法人登记管理关。还要严格按照国家《条例》和《实施细则》、省市关于事业单位登记和管理的有关法律、法规和政策规定，依法采取必要措施，定期开展对事业单位的执法检查。合法有效地履行《条例》所赋予的各项法定职权。对未参加登记的要监督其参加登记，对已经登记的要监督其日常活动，对擅自扩大业务范围和不按规定使用证书的，要依法予以严肃查处，切实维护法律的严肃性，对在要求时限内不参加年检或变更的事业单位法人，除通报批评外，还要暂扣《事业单位法人证书》及单位印章，并责令限期改正。

3、简化事业单位登记管理程序，提高登记的覆盖率。 管理机关应建立行之有效的制约机制，提高事业单位登记、变更、注销、年检覆盖率。登记管理机关在收到事业单位报送的《年度报告书》及有关材料后，要严格遵守“首问责任制”和“限时办结制”，对于上门或电话咨询的单位，进行耐心细致的解释与答复；对《年度报告书》填写不规范，提交材料不齐全的，当面告知其规范填报或补交材料内容；对《年度报告书》填写规范，提交材料齐全、有效的单位,给予当场办结，绝不让经办人员走弯路。对不及时办理变更登记和注销登记、不按规定提交年度报告的部门和单位，实施跟踪监督，防止扰乱市场。事业单位登记、年检、变更需要提供的材料非常具体，有纸质材料、证明文件和资金信用证明材料，要按照要求悉数提供，而有些材料在进行登记时已提交给管理机关，如不发生变化的情况下，可省去重复提交材料，但相应的年度报告一定要提交，这是监督审查的必要依据。

4、细化开办资金的认定标准，逐步分类进行管理。为了行之有效地对事业单位进行监督管理，对事业单位可以采取分类管理。对财政拨款的事业单位，财政预算拨入公用经费可视有开办资金。对无财政拨款的事业单位，则必须根据验资机关提供的验资报告或财政部门提供的开办资金拨款证明，来确定其开办资金额度。已登记的事业单位法人，需要进行开办资金调整变更的，对公益性事业单位可根据财政部门核准的财务决算报表来确定，既减少操作难度，又减少验资费用。对经营服务性的自收自支单位，应严格按《实施细则》的规定办理验资，有法定的验资机关出具的验资报告方可变更。事业单位登记管理人员也要锐意创新，不断加强对开办资金相关知识内容的宣传学习，坚持依法监督，强化执法，促进事业单位的健康发展。

5、强化档案管理意识，形成整体合力。加强对档案人员培训，全面提高档案管理人员的业务素质和责任意识。要认真学习《档案法》，成立专门的档案管理工作领导机构，制定档案工作目标管理责任制，促进档案工作规范化管理。按照档案管理的要求，进一步强化“一户一档”制度，一户一档，分类归档，专柜储存，专人负责管理。按举办单位建立索引，对每份档案材料按设立、变更、年检、注销进行分类整理以满足档案管理需要。同时重点审核事业单位申请登记时所提交的材料，确保归档的文件材料齐全、完整、有效、清晰以及签字盖章手续完备。在年审过程中，重新审查已登记事业单位档案材料，对档案材料不齐全或者内容不完整的各事业单位登记造册，在年审中通知各事业单位补足相关材料，以年审来促事业单位登记档案完善。